En avril 2016, les Nations unies se réunissent en Assemblée générale extraordinaire (UNGASS) pour faire le point sur leur stratégie quant aux stupéfiants. La dernière fois qu’une telle rencontre avait eu lieu, en 1998, il avait été planifié une éradication totale des drogues en une décennie.
Au IIIème millénaire, une centaine de nouvelles molécules apparaissent chaque année. Les utilisations médicinales des trois “stups” originels (coca, pavot, chanvre) se généralisent sous l’impulsion des nouvelles données scientifiques. L’usage récréatif en occident, avec le temps, a dépassé le phénomène culturelgénérationnel pour faire tradition. Face à cela, le système international de contrôle des stupéfiants, qui n’a réussi qu’à provoquer les effets opposés à ses finalités et ne s’est pas mis à jour, est plus qu’à bout de souffle. Pistes de compréhension.
C’est une bonne drogue, que la science ; mais nulle drogue n’est assez forte pour se preserver sans alteration et corruption, selon le vice du vase qui l’estuye Montaigne, Essais (livre I)
Aux origines de la prohibition : morale puritaine et opportunisme géopolitique.
En 1839 éclate la “guerre de l’opium”, opposant l’empire chinois à la couronne d’Angleterre, rejointe par une brochette de partenaires occidentaux. Cette série de conflits, qui ne prendra fin qu’en 1860 (avec une trève de 14 ans à partir de 1842), avait pour objet principal le contrôle du marché de l’opium sur le territoire chinois : au cours des XVIIIème et XIXème siècle, en effet, cette préparation psychoactive à base de pavot, principalement en provenance des indes anglaises, avait été progressivement introduite puis généralisée en Chine, pour contrebalancer l’importance des exportations impériales de soie, de thé ou d’épices vers les îles britanniques. La population chinoise, habituée depuis des siècles à un usage modéré et essentiellement médical de cette drogue, et auto-suffisante, n’avait jamais été confrontée à un surplus d’opium (se manifestant par une présence excessive, disponibilité accrue, etc.) ; les premières inquiétudes du pouvoir quant à la hausse des addictions se changèrent vite en effroi face à la découverte de ce qu’on peut considérer, hors alcool, comme le premier phénomène d’”épidémie d’usage de drogue” de l’Histoire. Une série de décisions hautement symboliques visant à prohiber sous différents aspects l’opium furent prises par le gouvernement chinois, et par biais de conséquence, restreignirent les importations des puissances coloniales voisines. Ce ne fut pas au goût des anglais. Perdant, l’empire Qing se verra imposé de nombreux traités commerciaux brutaux pour sa diplomatie et son économie, en plus de la perte d’enclaves comme HongKong, et une reprise du commerce de l’opium sous le contrôle des vainqueurs(1). L’assurance d’une forte mainmise des compagnies occidentales sur l’économie chinoise, en plein cœur de la seconde révolution industrielle, constitua un élément majeur dans la chute de l’empire de Chine au début du XXème siècle.
Outre le nouveau rapport de force géopolitique que véhicule cette défaite, les guerres de l’opium auront surtout marqué l’entrée en matière fracassante de l’objet “stupéfiants” dans le champ du politique, et ses corrélais : la première vague de complications sanitaires et sociales généralisée, la première prohibition de l’usage, les premiers morts par les armes pour une drogue, le premier discrédit d’un produit médical d’usage millénaire. Les leçons de ce conflit ont vite été comprises. Dès 1909, un cap est franchi avec la signature du premier texte international restreignant toutes sortes d’activités liées à un stupéfiant, avec les “neuf mesures urgentes” issues du Sommet international de Shanghai, le caractère éminemment politico-stratégique du sujet est consacré. Il est en effet stipulé que “la commission internationale n’est pas constituée de manière à se livrer à des investigations scientifiques sur les remèdes contre l’opium ou sur les propriétés ou effets de l’opium”. De fait, dès le début, la science est exclue, et les éventuelles recherches sont reléguées au bon vouloir des États signataires. Aucun préalable scientifique ne sera requis, pour statuer sur les substances toxiques. Et l’on s’en rend compte a posteriori, au cours du siècle passé, le paysage scientifique et l’intérêt porté à la recherche sur les drogues auront été particulièrement médiocres, quand ils n’étaient pas ubuesques. On se souviendra, par exemple, du Dr Heath de l’université de Tulane, dont les travaux ont été largement diffusés par les autorités états-uniennes au cours des années 1970 et 80. Ce sympathique docteur avait tout simplement fait suffoquer des singes en leur faisant inhaler pendant trois mois, par sessions de cinq minutes, 63 joints de pur cannabis colombien à travers des masques à gaz assurant une herméticité parfaite(2). Les lésions cérébrales que cause inévitablement toute privation prolongée d’oxygène furent tout naturellement présentées comme les conséquences de l’usage de cannabis, et les conclusions de ces stupéfiants travaux allèrent rejoindre leurs semblables sur les étagères des administrations américaines, dans toutes sortes de manuels, et se distillèrent jusqu’à terminer dans l’inconscient collectif d’une bonne partie du monde occidental, toujours persuadé en 2016, grâce à l’excellent Dr Heath, que “le cannabis détruit les cellules du cerveau”.
Après l’opium, la cocaïne (en 1912 à La Haye) puis le haschish (introduit en dernière minute lors des négociations, en 1925 à Genève)(3) sont rapidement incorporés dans les discussions internationales sur les substances toxiques. Mais l’extension du champ de compétences, du nombre de parties, et du caractère coercitif des mesures adoptées dans le cadre des rencontres internationales sur ces drogues “narcotiques” n’allait pas s’accompagner d’un souhait particulier de connaissance scientifique du sujet traité. Ce n’est en effet qu’à partir de 1920 avec la Société des Nations, mais surtout 1921 avec l’Office International d’Hygiène Publique, qu’un semblant de caution scientifique est mis à l’ordre du jour(4). En 1961, lorsqu’est adoptée sous l’égide des Nations Unies la Convention unique sur les stupéfiants, se substituant au complexe tissu de la dizaine de textes trans-nationaux adoptés entre 1909 et 1953, le cannabis est classé dans les tableaux I (substances présentant un important risque d’abus) et IV (risque d’abus très élevé, et pas ou très peu d’utilités thérapeutiques) c’est à dire le régime le plus strict qui soit. Or ce n’est que trois ans plus tard, en 1964, que les scientifiques israéliens Gaoni et Mechoulam(5), réussiront à isoler et décrire le ∆-9-THC, autrement dit la plus importante des plus de 60 substances actives qui seront par la suite découverts dans la plante de Cannabis. Avant cela, l’improbable molécule de “haschischine” était supposée être la cause du tout aussi improbable “haschischisme” que (hasard du calendrier, sans doute) l’Amérique puritaine et ségrégationniste d’alors combattait avec vigueur, le suspectant d’être un fléau pandémique dans les communautés noires et latinos — un siècle après la guerre de l’opium, le concept de “la drogue” continuera de faire de plus belle la preuve de son efficacité en tant que variable souple et efficace dans toutes sortes d’équations politiques et géopolitiques. C’est donc sur la base d’une connaissance fondamentalement erronée du mécanisme chimique produisant l’addiction au cannabis, mais aussi procurant le plaisir recherché par les personnes en faisant usage, dans l’ignorance absolue des véritables risques de dépendance, de dommages ou d’abus, ou des effets thérapeutiques potentiels, qu’on a classé cette plante parmi les plus dangereuses. Bien étrange législation, aussi internationale soit-elle, que celle basée sur de pures vues de l’esprit, des délibérations à l’aveugle et la présence autour de la table de négociation de beaucoup de chimères, mais pas d’usager.e.s ou d’universitaires..
Exit en effet la participation des scientifiques et des personnes concernées. Mais exit aussi les Droits de l’Homme : quinze ans à peine après l’adoption de la déclaration universelle des droits de l’Homme par l’ONU, ses principes brillent par leur absence totale dans le texte de la convention unique de 1961. La suivante, en 1971, ignore tout aussi superbement la présence de la variable humaine dans l’analyse du “problème des drogues” en ne consacrant pas une seule référence aux éventuels droits dont pourraient bénéficier les personnes affectées par le traité. En revanche, elle adopte une approche plus experte en mettant sur pied une classification précise des molécules directement responsables de l’effet psychotrope des stupéfiants. Certes plus scientifique d’un point de vue taxonomique, la classification de 1971 reste inchangée en termes systématiques : cannabis, coca et pavot continuent à être plantæ non grata.
Dans le lointain, un comité Théodule comme caution scientifique.
En 1948, quand l’ONU prend la relève de la Société des Nations, sa branche santé, l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), assume immédiatement son rôle sur la question des drogues. Elle sera malheureusement bien peu sollicitée au cours des soixante-dix années qui suivirent. Dès le début, l’OMS met sur pied un comité d’expert, qui se renommera à plusieurs reprises jusqu’à adopter définitivement en 1968 le nom de Expert Committee on Drug Dependance (ECDD), ou Comité d’Experts sur la dépendance aux drogues(4). En 1959, au cours des négociations préparatoires à la convention unique de 1961, ce comité dit “croire que la composition des tableaux [sur le brouillon de liste pour la Convention unique] devrait être revue avec plus de précaution avant de devenir une partie établie de la nouvelle Convention”(6). Et pour cause ! Une substance aussi emblématique que le cannabis n’a pas subi de revue menant à recommandation de classification (revue critique) depuis 1935. Cette suggestion de l’ECDD de revue préalable à la signature de la convention fut superbement ignorée. Au cours de ses 25 premières années d’existence, l’ECDD a publié vingt rapports, lors du quart de siècle suivant, c’était 13 rapports. Le troisième quart de siècle commence bien mal, puisque depuis le début du nouveau millénaire jusqu’à ce jour, seuls 3 rapports ont été publiés. Une désintérêt total pour ce comité, dont l’intérêt semblerait pourtant plus que saillant de nos jour, à l’heure où la planète est confrontée à une recrudescence inédite de la palette de l’offre de stupéfiants. En effet, les NPS (Nouveaux Produits de Synthèse, aussi appelées research chemicals) ces nouvelles molécules, non soumises aux classifications internationales ou nationales puisque créées à tour de bras(7), apparaissant çà et là sur le globe, et déferlant via internet, se popularisent sur le dos de la rigidité et la lenteur des pouvoirs publics ; sur le dos de leur incapacité à aborder les problématiques d’addiction dans leur globalité humaine, psychologique, contextuelle et sociale, et indépendamment de l’objet d’addiction, qu’il soit stupéfiant ou pas ; sur le dos de leur obstination mortifère contre le pavot, le cocaïer, le cannabis…
Le cannabis, parlons-en. Connu depuis l’antiquité pour toutes sortes d’utilisations médicales ou rituelles un peu partout dans le monde(8)(9), la maigre recherche le concernant, dans la seconde moitié du XXème siècle, a tout de même réussi à préciser les mécanismes d’action et les avantages thérapeutiques réels et utiles de cette plante d’usage traditionnel. Ainsi, on a vu validée l’utilité du cannabis dans les cas de manque d’appétence causés par le cancer ou le SIDA dès 1976 (avec des études le confirmant à 6 reprises entre 1979 et 2011), mais aussi pour l’atténuation des effets secondaires de la chimiothérapie (avec des études publiées en 2001, 2008 et 2011), la lutte contre la spasticité induite par la sclérose en plaques ou les traumatismes médullaires (2003, 2005, puis 2010), contre les douleurs chroniques neuropathiques (en 2007, 2008 et 2013)(10) ou encore dans ses potentielles effets bénéfiques dans la lutte contre certains cancers(11). Déjà sceptique en 1961 sur la classification de cette plante, on ne doute pas que cette suite de publications médicales aura suscité l’intérêt des membres du Comité d’Experts, et la méta-analyse sur les potentiels effets thérapeutiques du cannabis semble représenter une évidence assez simple pour quiconque en est porté à connaissance. Pourtant, jamais ce point ne fut mis à l’ordre du jour depuis 1935, et la dernière rencontre du Comité d’Experts, en 2014, bien qu’ayant abordé à la marge la question du cannabis, n’est pas assurée d’aboutir à une revue critique du cannabis par le comité, pourtant si nécessaire.. Et il en va de même pour les applications non seulement de la cocaïne, mais également — et surtout — du composé de principes actifs que contient la feuille de coca fraiche entière, utilisée en médecine depuis des millénaires, et qu’a défendu le président bolivien Evo Morales a plusieurs reprises devant l’ONU. Là- bas, la recherche va également bon train, et notamment avec une initiative de l’Université Majeure de Saint Simon à Cochabamba, qui vient de mettre en place d’un comité scientifique de haut niveau pour la recherche sur les applications pratiques concrètes de dérivés de la feuille de coca pour les utilisations en tant que produits de santé et compléments alimentaires.
“Il s’agit là de promesses nouvelles et sérieuses qui seront difficiles à tenir”
Qu’importe les publications médicales ! Qu’importe les témoignages de malades ! Qu’importent que ces substances n’aient disparues de nos pharmacopées qu’il y a un demi-siècle ! Alors que la recherche commençait à regagner de l’intérêt pour la question des substances classifiées, et que la société civile commençait à déplier les nombreuses chimères forgées par le contexte prohibitionniste, la session extraordinaire de l’Assemblée Générale de l’ONU (UNGASS) de 1998 décide — chant du cygne d’un siècle de prohibition — que le nouvel objectif des nations coalisées sera d’“éliminer ou réduire sensiblement la culture illicite du cocaïer, de la plante de cannabis et du pavot à opium d’ici à 2008”. Fait rare, la déclaration politique issue de cette UNGASS de 1998 est émaillée de plusieurs commentaires, en italique, sans caractère législatif. Sur la fin du texte, ceux-ci laissent se faufiler le doute quant au réalisme de l’entreprise lancée : “Il s’agit là de promesses nouvelles et sérieuses qui seront difficiles à tenir, mais nous sommes convaincus que nous pourrons tenir nos engagements”, et les diplomates de se donner du courage : “Ensemble, nous pouvons relever ce défi.” Réunis dix ans plus tard, les malheureux diplomates ne purent que constater l’échec de leur inflexibilité, sans pour autant, bien sûr, le reconnaître. Balayant du revers de la main les appels citoyens comme les épais rapports européens — on retiendra en particulier le rapport Reuter-Trautmann effectuant une analyse détaillée des politiques des États membres de l’Union Européenne en matière de lutte contre les drogues, concluant que les politiques en vigueur échouent dans leur objectif premier et principal, qui est celui de réduire l’offre et la demande de drogues illicites, et que ces politiques constituent un facteur crucial aussi bien dans la création que dans l’accroissement des risques et des dommages que subissent les consommateurs de drogues, leurs proches et la société dans son ensemble(12) — remettant en cause la stratégie “zero drugs”, le plan d’action est reconduit en 2009 pour dix années supplémentaires. Cette fois-ci, c’est promis, ils y arriveront ; le monde de 2019 sera définitivement sans drogues ! Non, il ne s’agissait pas de promesses difficiles à tenir. Il s’agissait de promesses impossibles à tenir. Après avoir dépensé des milliards pour rendre réelle par la militarisation, l’incarcération, parfois l’exécution(13) cette éradication fantaisiste, après avoir laissé aux mains du crime organisé plusieurs autres milliards, le roi Ubu est nu. En 2012, excédés, un Mexique pleurant ses plus de 60 000 décès directement imputables à la “war on drugs” sous tous ses aspects et une Colombie enlisée dans une guerre civile non moins sanglante que l’inépuisable trafic de cocaïne alimente, intoxiquée par les épandages de pesticides destinées à éradiquer les cultures de coca, aux côtés du Guatemala, pressèrent Ban Ki Moon de rapprocher la date de la prochaine UNGASS à 2016, afin d’entériner au plus vite un changement de paradigme et d’enclencher la vitesse rapide vers une réorientation des lignes politiques à partir de 2019, quand prendront fin les vingt années de plan d’actions cauchemardesques qui s’étaient ouverts en 1998.
Vers la fin de l’obscurantisme : nouveau paradigme en gestation.
Face à cet édifice de droit international construit sur des probabilités, des suppositions, des quiproquos, que faire, et qu’attendre de cette prochaine session extraordinaire de 2016 consacrée au problème mondial des drogues ? Malheureusement, l’UNGASS de 2016 n’aboutira pas à une révision des traités, pourtant inéluctable à moyen terme alors que le système international de contrôle des drogues commence à être dépassé par sa base, notamment avec les régulations récentes du cannabis dans certains États nord-américains, et le cas emblématique de l’ Uruguay (voir le précédent article du Diplo). L’UNGASS de 2016 ne permettra pas non plus de remettre en question le rôle, les prérogatives et le parti-pris de l’ONUDC (Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime) et de l’OICS (Organe International de Contrôle des Stupéfiants), ces agences onusiennes dont le rôle principal aura consisté jusqu’alors à maintenir le statu quo sous prétexte de la fragilité de l’équilibre consensuel entre les nations. L’inévitable révision du droit international des stupéfiants sera lente, longue. L’accouchement de nouveaux traités sera pénible et douloureux. Difficilement destructible, l’immonde et instable édifice de la prohibition internationale des drogues, devra être déconstruit et démantelé lentement, patiemment, et méthodiquement.
Fortes contraintes légales, environnement de peur, politiques brutales envers les usagers.
En attendant, la situation catastrophique directement générée par ce cadre aberrant impose l’adoption la plus rapide possible d’un certain nombre de mesures d’urgence, Comme le constate très justement Khalis Tinasti dans son mémoire au Graduate Institute : “le contrôle des stupéfiants, à travers ses obligations légales, l’environnement de peur qu’il véhicule, et l’utilisation de politiques rudes à l’encontre des drogues, a contribué à un monde où l’accès aux médicaments essentiels est quasiment impossible pour 75 de la population mondiale, où le VIH et les hépatites se sont propagées parmi les injecteurs de drogues, où la réduction des risques n’est pas consensuelle alors qu’il est démontré scientifiquement qu’elle protège les usagers et plus largement la communauté, où le droit à la santé, à la vie, et bien d’autres ne sont souvent pas garantis, où les usager.e.s de drogues n’ont pas accès à l’emploi et, quand ils l’ont, ne sont pas protégés.” Ce sont des conclusions qui, pour évidentes qu’elles puissent paraître, n’arrivent toujours pas à être publiquement partagées par l’ONUDC, agence totalement ankylosée. Sur le thème de la dépénalisation de l’usage et de la possession de drogues à des fins personnelles, par exemple, une mesure pourtant prôné par de nombreuses branches des Nations Unies (l’OMS, le Programme des Nations Unies pour le Développement, l’UNESCO, l’ONU SIDA, le Bureau International du Travail, l’UNICEF, le Fonds des Nations unies pour la population, le Haut Commissariat aux Réfugiés et même la Banque Mondiale), l’ONUDC n’a toujours pas réussi à se prononcer. Pas réussi, parce que ce n’est pas faute d’avoir essayé, reconnaissons-le : en octobre dernier, par exemple, a fuité un document qui a faillé être endossé par l’Office(14), rédigé et mis en page comme tel, mais n’a jamais vu le jour, sans doute sous la pression d’un ou plusieurs États. Dommage, le briefing paper incitant les États à dépénaliser de jure ou de facto pour se mettre en conformité avec leurs obligations quant aux traités relatifs aux Droits de l’Homme, était pourtant — une fois n’est pas coutume — foudroyant de lucidité dans ses constats, déclarant par exemple que la criminalisation de l’usage, de la possession, ou de crimes mineurs comme l’usage-revente à des fins de subsistance personnelle, avait “induit des conséquences négatives pour la sûreté, la sécurité, les droits de l’Homme” et avait “contribué aux problèmes de santé publique”. Détaillant les dommages de la pénalisation, le document mettait par exemple en exergue “l’obstruction à l’accès aux services essentiels de santé”, les “hauts niveaux de discrimination à l’encontre des personnes faisant usage de drogues, y compris des phénomènes d’exclusion des lieux de travail, d’éducation, détention juvénile ou de la protection sanitaire et sociale”, le fait que les usagers injecteurs de drogues soient retenus contre leur consentement et en dehors de toute légitimité juridique, ou subissent des traitements “n’ayant pas de fondements scientifiques” (ceux-là mêmes qui ont pourtant longtemps été soutenus et mis en avant par l’ONUDC). Un réseau d’organisations nongouvernementales progressistes, constitué sur le tard pousse néanmoins vigoureusement dans le bon sens. Depuis 2011, ces associations sont rejointes et soutenues par la Commission Globale sur les Politiques des Drogues, un groupe composé d’éminents experts et personnalités à l’instar de Kofi Annan, ancien secrétaire-général de l’ONU, des anciens chefs d’États Ruth Dreifuss (Suisse), Fernando Henrique Cardoso (Brésil), César Gaviria (Colombie), Ernesto Zedillo (Mexique), d’universitaires comme le professeur Michel Kazatchkine ou d’hommes d’affaires comme Sir Richard Branson(15). C’est à cette commission que l’on doit la connaissance du briefing paper de l’ONUDC, qui serait autrement resté inconnu du grand public.
En France, une plateforme composée d’une dizaine d’associations parmi lesquelles AIDES, la Fédération Addiction, SOS Hépatites, Chanvre & Libertés—NORML France, ASUD ou encore Médecins du Monde s’est formée en vue de cette échéance de l’UNGASS de 2016, et cherche, en particulier auprès de la MILD&CA (Mission Interministérielle de Lutte contre les Drogues & Conduites Addictives) et de la diplomatie française, à mettre en avant un certain nombre d’éléments parmi lesquels on compte des mesures emblématiques telles que la condamnation sans équivoque du recours à la peine de mort pour les délits liés aux stupéfiants ; une incitation des États à mettre en place rapidement et de façon généralisée des actions de réduction des risques et des dommages à destination des usager.e.s de drogues, et inciter les États à l’expérimentation accrue de modèles alternatifs d’accompagnement, de prévention et de soin des usagers (Cannabis social clubs, Salles d’injection, programmes de prescription d’héroïne médicalisée, etc.) ; une incitation forte également à ne plus appliquer de pénalisation de l’usage et de la possession à des fins personnelles de stupéfiants, et mise en place de peines alternatives à l’incarcération pour les autres délits mineurs liés aux stupéfiants ; une volonté de pérenniser l’intégration et de prendre plus en considération, au sein des processus décisionnels internationaux, les apports de la société civile, et à travers elle les personnes affectées ; ou encore, plus largement, adopter une lecture “flexible” des conventions, moins stricte, laissant plus de marge de manœuvre aux États et autorités publiques.
Dissiper le brouillard.
Mais au delà de cette Assemblée extraordinaire, qui sera avant tout une grande parade médiatique (l’intégralité des négociations ayant lieu auparavant, lors de la session ordinaire de la Commission des Stupéfiants de l’ONU, à Vienne, en Autriche), une action cohérente et de long terme de la “société civile” est requise, pour réintroduire pas à pas la place du savoir scientifique et la nécessité de la concertation des usagers, de leurs proches, des personnes et communautés concernées en général, dans la réflexion sur la dangerosité, les effets et potentiels méfaits d’une substance dans le cadre du droit international, en lien avec les réalités et les diversités nationales et locales. Au delà de 2016 et de 2019, il s’agit de travailler à redonner un rôle proéminent à Genève, où sont situées les agences de l’ONU en charge de la Santé et des Droits de l’Homme, plutôt qu’à Vienne, où siègent, outre les drogues, l’Agence Internationale de l’Énergie Atomique, l’Organisation d’interdiction des essais nucléaires, l’Organisation pour le développement industriel ou encore le Bureau des affaires spatiales (sic). Trois pistes semblent alors se dessiner pour renforcer le caractère genevois des politiques des drogues, au détriment du penchant viennois : renforcer le rôle et la présence de l’OMS, et en particulier du Comité d’Experts sur la dépendance aux drogues ; renforcer le rôle du Haut Commissariat aux Droits de l’Homme ; mais surtout dissiper le brouillard qui règne autour de ce sujet auprès du grand public, diffuser, informer, sensibiliser la société civile et organiser son contrôle et sa vigilance permanente sur ces thématiques. Une tâche qui s’annonce ardue, et qui commence par quelques piqûres de rappel d’histoire politique des drogues.
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